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摘  要：当今，由于公共问题的复杂性、动荡性和多元性，加之政府本身的种种弊端，使政府面临着合法性危机。于是，为了摆脱这种危机，行政程序法在行政管理中便显出其重要性来。本文也就是从这一视角出发，论述了行政程序法对于规范和控制行政权、保护相对方合法权益、提高行政效率及促进行政民主所起的作用，以期为摆脱政府的合法性危机提供一条新的途径。

    关键词：行政程序法；合法性危机；行政权 ；合法权益；行政效率；行政民主

  
   “政府对一国经济和社会发展以及这种发展能否持续下去有举足轻重的作用。在追求集体目标上，政府对变革的影响、对活动调节方面的潜力是无可比拟的。当这种能力得到良好发展，该国经济便蒸蒸日上。但若情况相反，则发展便会止步不前。”|[1]而当今，公共问题的复杂性、动荡性和多元性，加之官僚体系本身的保守、消极、被动以及官僚制度的墨守陈规、不负责任、衙门作风、繁文缛节、官样文章、腐败，导致政府的不可治理性，使政府的存在充满了合法性危机。那么，如何摆脱这种合法性危机，从而建立一个有效的政府呢？对此，学界和政界分别从理论上和实践上以不同的途径进行了多视角的探索，取得了一定的成果。马塞尔·普鲁斯特曾写道：“发现航程的真正之道并不在于寻找新的土地，而在于用新的眼光来看待事物。”本文的目的，也就是希望能用新的眼光去看待政府面临的合法性危机这一问题，即通过充分发挥行政程序法在行政管理中的作用，来为摆脱政府的合法性危机提供一条新的途径。

自20世纪80年代末90年代初以来，在中国这一传统的“重实体、轻程序”（指法律程序）的东方大国逐渐形成了一股“程序热”的研究浪潮，特别是行政程序法更是热中之热。这在中国法制现代化进程中可以说是史无前例的，它必将对中国实现现代化这一百年梦想产生不可估量的影响。对于行政程序法是如何发挥其作用来摆脱政府合法性危机的，本文将从以下四个方面加以浅析。
 

一、 规范和控制行政权
 

在现代市场经济体制下，虽然政府职能已趋于全面退却，但我们并未处于“政府正在消亡”的时代，政府依然拥有对市场主体活动进行调控、评价、规制等权力，如果缺乏对这些权力行使进行规范和制约的程序制度，政府职能改革的最终目标依然难以实现。因为市场经济体制的每一项改革措施都可能因行政机关的扭曲和抵制而变形甚至流产，法律赋予企业、个人的各种权利也可能因行政机关的不适当干预而化为泡影。正如孟德斯鸠所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。[2]所以，建立和完善社会主义市场经济体制，必须依靠完备的法制。行政程序法在我国新旧体制转轨过程中契合了市场经济体制对“政府—市场”关系的内在要求，对行政权进行合理的规范和控制，从而有助于旧体制的消解和新体制的建立。在目前行政权过大又缺乏必要规范的情况下，强调行政程序法的作用更具有现实意义。

政府对经济生活的介入、裁判角色的担当，必须严格依靠既定的规则，切实做到依法行政。法治行政的要害就在于保持法律对行政的控制，而这一目标只有借助行政程序的作用才能实现，找不到一种毋须借助行政程序而可使实体行政法规范直接控制行政行为的方法。如果说，在自由资本主义时期，对权力的制约主要靠实体的限制，即“管得越少的政府就是越好的政府”的话，那么在现代社会不得不在实体上赋予政府以强大权力的情况下，对这种权力的制约在更大程度上必须诉诸于程序，“程序的控制之所以重要就是因为在实体上不得不赋予行政机关很大的权力”。[3] 试想，如果没有行政程序，行政机关可以随意选择实施行政法的时机、方式、方法和步骤，行政机关可以通过滥设程序壁垒的方法或者采用拖延执法的方法取消行政法赋予公民、组织的权益，同时，也可通过选择欠缺正当性和科学性的执法方法加重公民、组织的行政法义务。在这种情况下，行政机关可以轻而易举地摆脱法律对它的控制和约束，从而使行政法蜕变为单方面管理公民、组织的专制工具。所以实体法规范必须借助程序的中介作用对行政行为予以约束和控制，否则，行政法的规定只能是空中楼阁或海市蜃楼。

行政程序法能够使行政权的行使真正置于程序规范的约束之下，因为：第一，行政违法多存在于程序方面；第二，行政程序法为行政权力的合法运行规定了法定程序。由于行政程序法对行政权规定了一系列严格的程序以及制约机制，将行政行为暴露在公众面前，使广大人民能够监督、发现错误，通过法定途径进行纠正。“行政程序法规定行政程序权的具体运用程序，规范行政实体法的实施制度，使静态的法变成动态的法，使静态的行政权转变为动态的行政权，使行政管理活动得以合法实现，避免行政机关专横非法或执法离法的目的，达到法的执行结果。”[4]

二、保护相对方合法权益  

    政府的天职之一就是保护民权，而当今，由于政府权力的滥用，使得公民的合法权益得不到有效保障，也是导致政府产生合法性危机的重要因素之一。于是，行政程序法的作用便突显出来。现代行政程序法的立法目的之一是保护行政相对方的合法权益，这是各国行政程序法典 的主要内容之一。行政程序法规范行政权行使的同时，从行政程序上保障行政相对方的合法权益。“在行政程序法律关系中，行政相对人一般由实体法中所规定的义务承担者转化为程序方面权利的主体。……通过程序权利的行使，行政相对人可维护其实体权利不受行政行为侵害 ，同时防止其实体义务的非法增加。行政主体则通常由实体方面权利的享有者转化为程序方面的义务主体。”[5]行政主体和行政相对人的这种角色转化，使得在行政实体法律关系中反映出来的行政法双方当事人在身份地位方面的差异，以及在权利和义务分配的不对等，又重新得到平衡，从而有利于保护行政相对人 的合法权益。具体内容如下：

行政程序法规定了涉及行政相对方权益的行政行为的具体程序，从各个步骤、方式、顺序及时限上限制了行政主体的行为，规范行政主体依法办事，保障行政主体行政行为不侵犯相对方合法权益。行政程序法规定了行政相对方参与行政行为的一系列制度，使行政实体法规定的行政相对方的权利能够实现，避免行政机关的主观武断，相对方可以要求行政主体按照行政程序法规定的条件、步骤、方式、方法及时限作出处理。行政相对方可以通过行使程序性权利，对抗和抵制恣意或违反程序规则而活动的行政权。另外，行政程序法通过对行政相对人资讯权或了解权、听证权等程序性权利的赋予，增加行政过程的公开性和透明度，“尤其是公平听证权…，公民在以某种方式受权杖之苦之前让他的案件得到公证听审的权利可以覆盖全部的程序步骤，从最初的反抗到最终决定。”[6]；通过行政复议、行政诉讼等救济程序的设定，使损害的行政相对人的权益得以及时恢复，从而使行政相对人的实体权益具有保障性。 

    三、提高行政效率

有效性，是当今政府所追求的主要价值目标。对于国家来说，只有提高行政效率，创建一个高效政府，才能收到最好的社会效果，取得合法性地位。为此，我们就有必要借助行政程序法的力量来提高行政效率。科学、合理的行政程序，有利于行政主体迅速、及时并有效地行使行政权力，从而保障行政目的的实现，提高行政效率。然而，有人认为，行政程序法的制定会影响行政效率，所谓“行政程序……规定严谨，则将窒息难行，亦比防碍行政作用” [7]。这种观点其实是对行政程序认识的误解。正如英国行政法学家韦德在其著作《行政法》中写道：“行政官员往往把法律工作者发明的程序看成是效率的障碍，这是自然而然的。确实，自然正义规则限制了行政活动的自由，遵循这些规则须花费一定的时间和金钱。但如果减少了政府机器的摩擦，时间与金钱似乎用得其所。正因为它们主要是维持公正的原则，可消除苦怨，所以可以说自然正义原则促进了效率而不是阻碍效率。”[8]国内的王名扬先生也认为：“在程序法上规定一些限制，当然是对行政机关的活动制造了一些障碍。看起来是防碍行政效率，实际上自然公正原则防止行政机关的专横行为，可以维持公民对行政机关的信任和良好关系，减少行政机关之间的摩擦，最大限度提高行政效率。”[9]而且，我们也要明确一点，行政程序法对行政权的控制，不仅是限制，决不是捆住行政权使用者的手脚。控制时，也要促使其具有创新精神。否则“但求无过不求有功”，行政公务人员从事行政活动的积极性和创造性就会荡然无存，体制就会僵化，行政效率就会受到破坏。因此，行政程序应做到控制性与创造性的统一。

具体来说，行政程序法提高行政效率主要表现在四个方面：⒈行政程序法通过制定统一的行政程序规则，将行政行为的作出基准予以公开，使行政权力的行使具有统一、明确的标准，防止拖拉推委、条块分割、层层设卡、重重审批、反复研究、循环盖章等官僚主义腐败现象，从而提高行政效率。⒉行政程序法所规定的参与机制，一方面有助于行政机关正确认定事实，减少行政程序中的错误成本；另一方面程序公正所体现的行政民主、公正，加强了相对人对行政机关的信任，减少了行政过程中的障碍及事后提起行政争议的可能性，提高了行政效率。⒊行政程序法规定一些特殊的程序，如简易程序、先行处理、不停止执行以及特定情况下的例外等，使资源根据事情的轻重得到合理的分配和利用，从总体上提高了行政效率。⒋行政程序法规定的期限制度保障实体法的高效实施。  

四、 促进行政民主  

当政府面临严重的合法危机时，愈来愈多的人热衷于从治理理论上寻求解决的方案。治理的理想境界就是善治，而“善治实际上就是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，没有公民的积极参与和合作，至多只有善政，而不会有善治” [10]。这也正体现了民主政治的要求。在现代社会里，民主已成为整个世界上头等重要的政治目标。而凡是以民主作为旗帜或者以民主作标榜的国家，都不能忽视行政相对人对行政过程的参与。仅仅依赖选举制度、议会制度实现民主，愈睐愈显得鞭长莫及，随着委任立法范围的扩大、行政权的膨胀，公民不参与行政过程就没有真正的民主可言。所谓民主行政，从静态上讲，它是一种政府管理体制，在该体制中，社会公民能够直接或间接地参与或参与影响主体成员决策的制定，并保障政府及其公职人员负责；从动态上讲，民主行政是一种旨在保障公民权利和自由，维护公共利益，重视代表性和公民参与的行政管理行为。

民主行政原则又是法治国家行政程序法的基本原则。行政程序法一般都规定行政法规、政府规章、重大计划、重大行政决策等涉及公民重要权利义务的抽象行政行为的公民参与程序，以保证这些抽象行政行为更能符合社会公共利益。这是现代行政民主的发展趋势，是民主政治的组成部分。公众通过参与、了解国家政策增强民众参与意识，在该抽象行政行为执行中增加自觉性。行政相对方通过与自己有关的行政行为的参与活动，也增强自己的主体意识，增加对行政主体的信任，消除或减少对立情绪，不断树立起民主法律思想，为民主行政增加社会基础。  

总而言之，行政程序法能够对行政权力的运转实施有效的控制，从而使公民权益得到切实保障，进而促进行政民主的实现，同时提高行政效率。而且，这几个方面的作用又是相互依存、相互促进的，共同构成了行政程序法完善的功能体系，为政府摆脱其合法性危机提供了又一条途径。另外，鉴于当前我国行政程序法律规范立法质量不高，特别是体现行政民主和法律精神的现代行政程序的立法水平相对落后，迫切需要我们对这一课题进行深入研究，并不断试错和大胆实践，推动现代行政程序制度的建立和完善。
 

参考文献：

[1] 世界银行《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》.中国财政经济出版社，1997年，第115页.

[2] [法]孟德斯鸠著《论法的精神》[M].张雁深译,商务印书馆，1961年版，第154页.

[3]  [9]王名扬著《英国行政法》[M]. 北京：中国政法大学出版社1989年版，第62、152页.

[4]  皮纯协主编《行政程序法比较研究》[M].北京：中国人民公安大学出版社，2000年版.

[5]  王万华“行政程序法论” [A],罗豪才主编《行政法论丛》[C]（第3卷）.北京：法律出版社2000年版，第108页.

[6]  [英]威廉·韦德著《行政法》[M].彼炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第 97页.

[7]  张剑寒《英国联邦行政程序法述要》，收于（台）行政院研发会编印《各国行政程序法比较研究》1979年版，第65-66页.

[8]  章剑生《行政程序法原理》[M]. 北京：中国政法大学出版社1992年版.

[10]俞可平“引论：治理与善治”[A],俞可平主编《治理与善治》[C].北京:社会科学文献出版社2000年