公务吧

    最近读了赵英同志发表在《瞭望新闻周刊》上的文章《中国进入政策精益化时代》，很受启发。文章说，政策出台后频频遭到公众的评说与质疑，表明我国的政策制定已从“粗放时代”进入到“精益化时代”，这一时代对政府的执政能力提出了更高要求，将促使我国在政策制定上更加注重多元利益取向和整体统筹协调。

    文章还说，随着全球化及多元利益主体的出现，我国政府制定政策的背景、方式及理念已经发生巨大变化。这种巨大变化可以用“四个转变”来描述：政府经济政策制定时的操作背景已经由过去面向铁板一块的国有计划经济转变为面对各个利益集团；由过去政府高高在上，官员们自上而下地制定与贯彻经济政策，转向比较注重程序的合理化，开始注意倾听各方面的意见；政府在制定经济政策时，逐步注重程序的合理性、合法性，由过去政府行政部门关门操作变为相对公开操作；政府在政策手段选择上，已经由习惯于使用“一刀切”的行政手段，逐步向行政手段、法律手段、经济手段、信息手段综合运用过渡。

    文章最后谈到了“政策精益化时代”政府在政策制定上需注意的几个问题，并指出，制定“精益化政策”的政府能力和政策的精益化，是治理现代国家的必然选择与必备条件。

    政策“精益化”与执政“科学化” 一脉相承

    分析赵英同志文章中所讲的“四个转变”，可以发现，这是符合党和国家政府提出的“科学执政”战略目标的。科学执政就是执政党和政府科学地管理国家和社会公共事务。能否做到科学执政，在很大程度上取决于党的执政方式是否科学、合理、高效。而文章中所提到的“四个转变”，本质上描述了政府政策制定的科学化、合理化、效率化趋势，与党的“科学执政”理念是一脉相承的。因此，政策“精益化”也是执政“科学化”的重要组成部分，“四个转变”所描述的“政策精益化时代”蓝图，实质是“科学执政”战略在我国逐步推进的一个掠影。

    从公共政策的角度看，执政党和政府管理国家和社会公共事务的基本方式和主要途径就是制定和实施一系列公共政策。执政就是决策，就是一系列的公共政策产出。那么，“科学执政”就意味着一系列“精益化”公共政策的产出。这就要求我们必须改革和完善公共政策的产出机制，推进决策的科学化、民主化，完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础之上，努力提高政府制定“精益化政策”的能力，确保政府政策“精益化”、执政“科学化”。

    国际经验：公共政策研究推动政策“精益化”

    政策“精益化”与执政“科学化” 一脉相承，政府执政“科学化”要求政策“精益化”。那么，如何改革和完善公共政策的产出机制，如何提高政府制定“精益化政策”的能力，从而确保政策的精益化呢？首先，我们不妨考察一下国外的经验。

    “民富国强”是我国人民孜孜以求的梦想，而美国是世界上公认的“强国”，那么，美国为什么强大？这是值得我们深思的问题。美国有一套较为完善和成熟的政府体制，为政府决策的科学化、民主化提供保障。但是，在美国，依然还有成千上万的“脑库”机构在为政府提供各类政策咨询服务。正是基于这些脑库机构科学、高效的政策研究服务，美国政府才能够挟经济、军事强国地位而纵横于国际政治、外交舞台。在美国政府公共政策制定和决策后面，我们经常可以看到政府智囊脑库机构所发挥的积极作用，即使是对阿富汗这样的弱小国家，在美国都有几家研究机构在作专门研究，并为美国在阿富汗开展的“反恐”战争发挥参谋作用。以美国政府咨询业界的“龙头”兰德公司为例，其百分之九十的研究经费来自于政府和军界咨询项目。从大到国家长远发展战略、国家安全，小到社区事务，美国政府都要问询于各种类型的研究咨询机构，从而保证其公共政策的精益化，能够最大限度地保证美国政府决策的科学、准确和高效。

    同时，在美国等西方国家，公共政策研究已经成为一项社会事业，且早已社会化、市场化。所谓社会化就是指政府将公共政策研究委托给各类研究机构进行，参与政策研究的人员更加广泛，而不是像过去那样仅由政府公务员本身来单独进行。所谓市场化是指政策研究被当作一种科技产品来对待，要付费补偿。在二十世纪70年代之后西方国家科技投入增长中，政策咨询投入是包括在其内的。美国是目前全球政府咨询业最发达的国家，美国政府每年将大量的政府项目交由民间研究机构进行。

    我国政策研究的发展历程

    借鉴美国等西方国家的经验，在我国当前的行政与政策框架下，积极组织开展公共政策研究，是确保政府政策“精益化”、执政“科学化”的有效手段。而从可持续发展角度考虑，发展公共政策研究事业，才能建立促使政府政策“精益化”、执政“科学化”的长效机制。

    事实上，伴随着改革开放的深入和社会管理方式的悄然变革，我国的公共政策研究事业也相应发生了变革，并大致经历了三个发展阶段。

    最初，在铁板一块的国有计划经济时代背景下，我国经济结构简单，利益层级单一，政府制定政策是摸着石头过河，拟订政策和作出决策主要由政府部门的领导说了算，比较典型的现象就是“拍脑袋”做决策，不考虑决策程序和决策效果。在这个时期，政府制定政策时，几乎不进行政策研究，对政策制定的目标和发展方向也没有清晰的认识。

    后来，我国实施改革开放战略，市场经济体制在我国开始建立，人们思想得到解放，实事求是、科学民主风气逐步兴起，中央政府开始针对一些事关全局的重大事情及问题制定政策，明确改革和发展的方向。这个时期，市场经济刚刚发育，还未有完善和深入，经济社会中，方向性问题比较突出，而对实际操作性政策法规的需求还不太强烈。政府政策的制定，主要体现为中央政府制定方向性政策，而地方政府主要是做出各种体制创新的尝试和探索，政府对实际操作性政策无论是数量上，还是质量上，要求都不是很高，政策制定不做相关研究和咨询，最多也就是请专家做一下相关验证或判断。

    今天，伴随我国改革开放的逐步深入，以及全球化、多元利益主体的出现，我国政府制定政策的背景、方式及理念发生巨大变化，我国进入到“政策精益化时代”。在这个时期，方向性的政策和决策早在改革开放之初已经制订或确定，而实际操作性问题伴随经济社会的发展日益突显，因此，政府政策制定更侧重于实际操作层面。这一层面的公共政策制定，讲究“精益求精”，倚重各方专业力量共同参与探讨，以期确保政策制定的正确、全面和准确。

    我国公共政策研究需求正逐步兴起

    事实上，我国的公共政策研究需求正逐步兴起，并走向社会化、市场化。去年10月，国家发展与改革委员会发布公告，面向海内外公开招标第十一个五年计划规划前期研究课题。这也是新中国经济发展史上首次将未来发展规划以公开招标方式向社会咨询、征求方案。改革过程中，我国很多省级行政单位都在主动推进公共政策研究的社会化、市场化。北京市发改委去年面向社会公共招标十一五课题研究；浙江为政府服务的研究机构中，高校、民间非营利组织、企业化的咨询机构各占三分之一；广东省及深圳、韶关、中山等地级市连续几年对政府课题实行公开招标，引入竞争机制。从80年代中期开始，很多地市、县级单位就在委托专门的研究机构进行区域经济社会发展战略研究。截止目前，地方政府的政策咨询市场实际上已经初具规模。这一系列举动表明公共政策研究已经开始市场化。而公共政策研究的社会化和市场化必将带来公共政策研究的产业化，有利于形成促使政府政策“精益化”、执政“科学化”的长效机制。

    可见，伴随“政策精益化”时代到来，社会而不仅仅是政府对于公共政策的“精益化”要求日趋强烈，演化为政府对于公共政策研究的强劲需求。

    我国公共政策研究供给能力还很薄弱

    然而，面对巨大的公共政策研究需求及其社会化变革，我国的公共政策研究供给体制并未“闻风而动”——相机变革，其反应相对滞后。譬如说，“政策出台后频频遭到公众的评说与质疑”，表明这些政策还不够“精益化”。但是，并不能据此就认定政府没有开展公共政策研究。也许在这些政策出台以前，政府已经组织开展了专门研究，只是由于受政策研究管理体制的制约，或由于研究方式和研究方法存在缺陷等原因，导致政策研究的水平不够高，政策实施的效果不够好，让公众不满意。

    可见，不是开展了公共政策研究就能保障公共政策“精益化”，只有不断加强公共政策研究的供给能力，组织专业的研究人才运用专业的研究方法，采用社会化、市场化的研究方式开展公共政策研究，才能切实保证公共政策研究的质量，才能实现政策“精益化”。

    目前，在我国从事公共政策研究的主要力量包括：政府机关公务员、大专院校的专家学者、财经科研单位研究人员。过去，政府依靠自身力量——公务员队伍开展政策研究，自产自销；今天，大专院校的专家学者、财经科研单位研究人员成为开展公共政策研究的主要力量。效果如何呢？公务员从事政策研究，虽然具有熟悉实际情况的优势，但是经常被人质疑所制定政策的利益“部门化”，或对于全局的统筹协调不够；大专院校的专家学者虽然理论功底深厚，但是经常重理论性而轻操作性，有“闭门造车”之嫌；而财经科研单位研究人员，限于科研管理体制等方面的束缚，政策研究的供给能力也很薄弱，不能适应公共政策研究“精益化”要求。

    这三个方面的政策研究力量所提供的公共政策研究各具特点，都有其自身特有的优势和劣势，都不能构成完备的公共政策研究供给力量，这将影响我国公共政策研究事业的发展和完善，成为制约促使政府政策“精益化”、执政“科学化”长效机制形成的瓶颈。

    对策建议

    在当前公共政策研究专业人才稀缺，机构力量还很薄弱的情况下，政府应鼓励和支持各方政策研究供给力量走上自发变革之路，努力提高自身政策研究供给能力。政府还应采取措施，比如改革现有政策研究管理体制，创新政策研究方式和研究方法，盘活现有机构，用好现有人才。同时，政府也应鼓励民办非营利组织、社会团体等参与公共政策研究事业，使公共政策研究逐步走向专业化、职业化、社会化、产业化和市场化，推动我国公共政策研究事业向前发展，形成促使政府政策“精益化”的长效机制。