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【摘要】在流动人口管理的实践中，我们探索出外来工管理“海口模式”：管理与服务相结合、教育与保护相结合、社会治安综合治理与社会主义市场经济相结合。这个“三结合”管理模式的宗旨是“服务外来工、保障外来工、提升外来工”，特点是“政府主导，协会牵头，社会参与，统一管理”。
　　【关键词】海口模式、外来工

　　近几年来，在流动人口管理的实践中，我们探索出外来工管理“海口模式”：管理与服务相结合、教育与保护相结合、社会治安综合治理与社会主义市场经济相结合。这个“三结合”管理模式的宗旨是“服务外来工、保障外来工、提升外来工”，特点是“政府主导，协会牵头，社会参与，统一管理”。它始创于1996年全国第一个外来工之家——龙华区外来工之家博爱花卉广场，2003年在全国社会治安防范工作经验交流会上获得肯定与推广，2004年荣获第二届“中国地方政府创新奖”优胜奖。香港刊物《成功领导人》称之“中国首创，情系黎民”。
　　外来工管理“海口模式”凸显了以人为本的创新思路，由原来的整治当头，转为以人为善，从外来工之家提升到外来工管理协会，适应了社会主义市场经济体制改革深入发展的需要，推进政府改革及公共治理转型。显示其具有无穷的生命力。胡锦涛总书记在十六届四中全会上明确指出，“要发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用，形成社会管理和社会服务的合力。”温家宝总理在2005年的政府工作报告中提出，“坚决把政府不该管的事交给企业市场和社会组织，充分发挥社会团体、行业协会、商会和中介机构的作用。”可见，为适应经济社会发展的客观需求，积极稳妥地推动民间组织的发展，这对建设和谐社会有着极其重大的理论意义和实践意义。龙华区外来工管理协会，正是按照党中央、国务院一系列重要指示和政策精神建立并实践的。
　　一、海口市龙华区外来工管理协会的历史沿革
　　海口市龙华区是1991年成立的县级区（时为新华区），当年流动人口近10万人，占全区总人口的三分之一，流动人口管理一度成为区委、区政府十分犯难的问题。上世纪90年代初，一对从北方来海口打工的恋人，在滨海大道劫杀了一名的士司机，抢走人民币163元。捕获到他们时，赶到现场的市委领导问他们为什么要杀人？令人震惊的回答是“我们到海口，没处住，没活干，没饭吃!”这一典型案例，引起区委、区政府的高度重视。1996年，龙华区研究制定了《流动人口管理方案》，对流动人口管理模式进行了大胆探索，本着“强化服务促管理、安居乐业稳人心”的创新思路，率先在全国创建了第一个“外来工之家”，解决外来工居住、就业两大难题。
　　这个“外来工之家”是龙华区按照“政府主导、部门牵头、社会参与、统一管理”的思路，为了给外来工营造一个良好的生存发展环境，租用市区博爱南路未开发的4000平方米空地及8000平方米的一幢旧楼房，由区委政法委干部职工和几十名联防队员筹款10多万元，搭建起212个摊位和20间简易铺面，利用旧楼房的16套小房间改建为宿舍，提供给300多名特别困难的外来工居住并从事花卉批发生意，从而形成第一个外来工之家--博爱花卉广场。之后几年间相继成立4个外来工之家--金贸汽修城、滨濂再生资源回收城、新义龙农贸市场、正义路回收站，共解决5000多名外来工的居住和就业问题。
　　为向5个外来工之家提供全方位服务，龙华区专门设立有关流动人口的就业指导、法律援助、劳动权益保护、计划生育服务、卫生医疗服务、青少年活动服务、流动党员活动服务、妇女儿童服务、子女教育服务、文体服务等10个中心服务窗口。
　　外来工管理“海口模式”的特色是在“外来工之家”的基础上，以“外来工之家”作为依托，并突破“外来工之家”的局限，将其提升为外来工管理组织，不断向外来工发展与城市建设有序结合的道路迈进。为了克服各自独立的外来工之家在继续发展中遇到的条件限制、服务人群范围有限以及各家之间的协调、管理与今后持续发展的诸多问题，龙华区依法创建海口市龙华区外来工管理协会。可以说协会的创办过程比较顺畅，属政府主导，没有遇到太多的困难。协会实行会员代表大会制，理事会为执行机构，由来自广东、新疆、内蒙、甘肃、河南、海南和香港的外来工企业家等组成，下设办公室、维权部、培训部、宣传部、会员部、经济部和财会部。为提高协会治理水平，聘请了清华大学、海南大学、海南广播电视大学4位教授和省、市、区三级政府有关官员为协会顾问团成员。这标志着外来工之家迈上新台阶，实现龙华区外来工管理的转型，搭建了高等院校、地方政府与外来工之间的桥梁。首先通过扶助外来工，协助政府做好流动人口管理工作，稳定社会秩序；其次借助政府的力量为外来工提供多种政策性优惠，规范管理秩序，维护外来工合法权益，更好地为外来工服务，促进外来工全面发展。第三借助专家学者力量，把外来工维权服务的理论和实践作为课题向国家基金会和省社科联提出立项申请，促进外来工管理的规范化、制度化、法制化。
　　协会在发展过程遇到的主要困难有两个：一是第二个外来工之家（金贸汽车城）的产权问题引起的办“家”地址和协会办公场所的困难；二是协会与政府脱钩引起的资金困难。第二个外来工之家所使用的“烂尾楼”及周边闲置地，是市政府于2002年3月15日依法公告将其产权无偿收回，于2002年4月15日以33号批文批准龙华区无偿使用创建外来工之家的，当时，市长现场办公会议决定使用至2008年，但政府文件未说明清楚。我们好不容易组织联防队员清理，并多方筹资兴建好后，省、市、区三级领导都莅临视察、并召开全省现场会，领导给予充分肯定。然而，2003年下半年，由于种种原因，原产权人将该“烂尾楼”转让，新业主强行进驻，经过多方斡旋仍无济于事，第二个外来工之家被迫解体。尽管如此，我们仍然坚持外来工管理“海口模式”，继续管好、办好外来工之家，新义龙后路农贸市场外来工之家就是在十分困难的情况下，坚持一个模式，采取不同方式兴办的。至于协会办公场所，是区委书记让一家老板阶段性为我们赞助解决的。在协会与政府脱钩时，资金方面的困难确实成问题，我们一时可使用资金仅靠当年“中国地方政府创新奖”的5万元奖金及一些会员费维持。不久，清华大学NGO研究所及时向我们推荐援助项目，推荐我们申办中欧人权对话框架下的小型项目，获取欧盟援助部分资金，从2005年起实施有关外来工维权服务项目，才得以暂时缓解资金困难之紧。今后，对于资金困难，我们将采取两个办法解决：一是努力提高协会公信度，设法整合社会资源，积极争取社会的参与、赞助；二是继续实践协会的公益性宗旨，不断开展各种服务活动，争取公益性组织的支持、援助。
　　二、围绕和谐社会目标，热心服务外来民工
　　海口市龙华区外来工之家和外来工管理协会成立以来，取得了显著成效，多次受到中央和省、市、区有关部门及领导的充分肯定。得到省内外媒体广泛宣传报道，获得社会各界好评。多家媒体认为，外来工管理“海口模式”是一座“好桥梁”，是一条“好纽带”，既有利于管理与服务，又有利于沟通与和谐，更有利于社会稳定与发展，为构建和谐社会作出突出贡献。其成效：
　　一是有利于解决外来工居住就业难题，切实扶持弱势群体。人员流动与转移，必须解决的首要问题是“安家立业”，根本问题是提高素质，授之以鱼不如授之以渔。几年来，海口市龙华区外来工之家和外来工管理协会，在5个外来工之家安顿了5000多人居住及就业，先后介绍9000多名外来工务工。并成立外来工培训中心，不断地举办外来工法律培训班和外来工技能培训班。截至目前，先后共培训外来工及其子女2万多人。四川籍外来工黄德和，刚到海口时在博爱路租一个2.5平方米的铺面，白天做生意，晚上住人，生活过得十分艰辛。后来在外来工之家--博爱花卉广场就业后，在“家”的扶助关怀下，他的生意从小到大，越做越旺，如今已租了1200平方米的铺面，把全家8口人都从四川接到海口，还办起了一个小型工厂，实现了由“打工仔”到“小老板”的跨越。他说：“‘外来工之家’是外来工发展致富的引路人！”
　　二是有利于引导外来工融入城市社会，促进外来工与社会共进。我国国情告诉我们，中国的现代化进程不仅仅是城市孤立的现代化，城里人单独的现代化，更应该包括农村的现代化，农民的现代化，同时应该注意到城市与农村、城里人与乡下人联手共建的现代化。然而，在农村富余劳动力的转移过程，面临着一个明显的“距离”：由种种原因造成的外来工与城市社会的距离。这个“距离”实际上是一个障碍，它阻拦着外来工融入城市社会，影响着城市化的进程。2003年，广东曾发生一起因湖北籍外来工孙志刚不随身带暂住证，而被公安、收容部门审查、收容以致造成非正常死亡的典型案例。这说明外来工融入城市社会何其艰难。因此，我们有责任创造条件缩短“距离”，有义务搬掉“拦路障”。“拦路障”搬掉了，一方面，城市得到数量充足、工价低廉、富于吃苦耐劳精神的劳动力供给，支持城市经济的持续增长和基础设施的完善，并凭借改革开放政策和以劳动力为主的资源优势，吸引国际资本、技术，使城市经济得以迅速发展；另一方面，农民工在城里就业增加了收入，学到了技术，掌握了信息，将挣到的资金回家乡创办自己的企业，加快农业结构调整步伐，推动农村和农民现代化。由此可见，缩短“距离”，搬掉“拦路障”，让外来工融入城市社会，有利于城里人与乡下人联手共建现代化。“外来工之家”创建的当年，就在海口新港码头挂起《外来工就业指导中心》的牌子。该“中心”对引导刚上岛的外来工融入宝岛、融入城市社会起了很好的作用。来自甘肃的外来工陈和生对此深有感受，他是一位拉二胡的流浪艺人，上岛时已身无分文，饿得面黄肌瘦。“外来工之家”为他买了棉被，安排好食宿，并积极为他联系工作，最终在一家餐馆帮其找到一份合适的工作。为表谢意，他特地送来一面绣着“为外来工造福”的锦旗。他激动地说：“‘外来工之家’是外来工的活雷锋！”
　　在创造条件让外来工融入城市社会的同时，我们还千方百计地创造条件，让外来工在城里站得住脚。为此，我们积极组织外来工就业、创业经验交流活动。成千上万的外来工以不同的籍贯、在不同的时间、带着不同的技能来到龙华区，经过一段时间的打拼，产生不同的效果。为了让外来工之间互相取长补短，互相交流经验，共同致富，协会主动将他们组织起来，召开就业、创业经验交流会，让16位成功人士在大会上介绍各自就业、创业经验。这些外来工，来自不同省、市，从事不同行业，有男有女，有甜酸苦辣，有顺境和逆境的考验，有意志的磨练和智慧的勃发。与会外来工听完他们的经验介绍之后，主动寻找自身的创业差距，认真对照摸索未来的发展方向。这样的经验交流，对提升外来工、促进外来工与社会共进大有益处。川岛饭店经理外来妹李琼妹说：“外来工管理协会是提升外来工品质的大学校！”
　　三是有利于协助政府加强对外来工的管理，促进协会职能发挥与自身建设。作为社会组成第三部门的民间组织，是社会发展不可或缺的“肢体”。如何发挥其在构建和谐社会中的基础性作用，关键在于它如何实践其公益性的宗旨，充当好政府与民间组织服务对象之间的纽带与桥梁。龙华区外来工管理协会是为了解决流动人口管理问题，于2003年由区政府牵头成立，2004年区委、区政府决定由外来工管理协会管理“外来工之家”，并由海口市政府推荐参加“中国地方政府创新奖”评选而获奖。这个外来工管理模式一直得到省、市、区三级政府的肯定和支持，2004年7月协会逐步与政府脱钩。协会按照“服务、保障、提升外来工”的宗旨，采取“以人为本，分类指导，协调服务，互动共进”的管理方法，即：除了把5个“外来工之家”纳入日常管理范畴，还把协会总部工作人员分成7个工作组，分别负责城区片7个街（镇），并与街（镇）工作人员和居（村）委会联络员实行分片包干，同时组织海南大学法学院56名学生志愿者一起深入居（村）委会，开展法律宣传、法律培训、法律援助个案活动。协会会员部还从中发展个人会员2029人，团体会员29个。对5家外来工之家的管理工作由协会经济部具体负责，基本做到每周一汇报，每月一小结，主动协调，积极引导，热情服务。2003年外来工之家第三家（滨濂再生资源回收城），曾因用地问题与海南中湘公司发生纠纷。按照区委书记指示，协会经济部耐心引导该家外来工之家，在使用现有闲置地的同时，主动制订《部分移动方案》，同时在该块地的接壤处与海南医药公司扩租土地，随时准备部分移动。后来因为“中湘”提起诉讼，协会经济部、维权部专门研究该诉讼案件，维权部部长张月娟主动与律师一起参与诉讼，结果胜诉。该“家”依法继续运转，“家”里的外来工继续经营，不断致富。外来工们感谢道：“协会对外来工之家的管理工作落到实处了！”
　　四是有利于外来工普法，推进民主法制建设。人员的流动、转移，促进了社会转化与发展，但在其流动、转移过程中却遇到不少问题和难题，最大的问题是遇到不公平待遇。要解决他们的困境，除了国家立法，加大对外来务工人员权益的保护力度外，还必须增强外来工的法律意识，对其进行普法教育。为使普法教育在广度与深度上取得实效，今年协会与区司法局联手实施龙华区外来工“321”普法工程，即从外来工中培养300名普法骨干，每位普法骨干发展20名普法伙伴，每位普法伙伴普及10名普法对象。本普法工程由协会培训部负责组织实施，以龙华区城区片7个街（镇）基层干部和60名户籍协管员为组织工作队伍，以协会培训部和维权部工作人员、城区片7个街（镇）司法所的司法干部和海大法学院56名志愿者为辅导工作队伍，以外来工为普法对象，采取“重点培训，逐层普及”的办法，重点解决外来工普法这一薄弱环节，不断增强外来工的法律意识。通过本工程的实施，龙华区外来工在普法方面受益人达66300名，占全区现有流动人口90%。从事回收行业的湖北籍外来工胡先登说：“协会派员上门给我们普法，使我们懂得在外打工既要学会挣钱，更要学会法律，这样挣钱才有保障。”今年上半年，我们共开展了49场外来工法律宣传咨询活动，举办了25期外来工法律培训班，向外来工发放法律宣传资料147150份，在普法方面直接、间接受益外来工达5万多人；同时，接受外来工法律咨询4575人，维权引导100多人次，受理、移送外来工上门求助案件17起，97人。海南省社会治安综合治理委员会通报称：龙华区外来工管理协会做了一件“对政府、对群众、对社会十分有益的工作”。
　　五是有利于维护外来工合法权益，促进和谐社会构建。和谐社会要以人为本，使每个人都能立足社会，发挥所长，每个人的权益都得到保障，和谐共处，人与人之间的矛盾都得以缓解，防止社会失衡。只有公民的合法权益得到切实的保护，社会才能和谐稳定。当前，在公民合法权益保护方面存在的较为普遍的问题主要是涉及外来工群体。由于种种原因，外来工的合法权益常常受到不法侵害，往往由此引起社会的不稳定。针对这个问题，几年来，海口市龙华区外来工之家和外来工管理协会共协助政府有关部门查处拖欠外来工工资案件近700宗，结案640宗，为4060名外来工讨回工资款405万元。仅今年上半年，协会就与政府有关部门联手，督促15家用人单位为249名外来工补签劳动合同，为512名外来工追回拖欠工资23.37万元，为外来工提供法律援助55宗，挽回经济损失200多万元。今年，协会组织海南大学法学院56名品学兼优的大学生，进行外来工维权志愿者服务活动，有效地维护外来工合法权益，促进社会和谐稳定。四川籍外来工冯太坤等70多人在海口市昌炜花园建筑工地务工后，因包工头与建筑公司存在复杂的债务关系，虽然手持结算单，仍无法领到工钱。因此他们不断组织上访，甚至聚众“打砸抢”，有人曾被公安机关拘留，对社会稳定带来不良影响。今年3月7日，协会得悉这一情况后，立即派出维权部工作人员前往调解，积极引导他们通过法律途径索取工钱，告诫他们千万不能鲁莽行事，给社会、给自己带来不必要的麻烦。经过协会工作人员和海南大学志愿者耐心细致地讲解法律知识，他们最终同意由协会指派的志愿者海南大学法学院学生陈吉波等帮助他们向法院起诉，目前此案正在法院审理之中。这样，协会就将外来工理性地从“上访路”引向法律途径，将外来工的“聚众打砸抢”行动变为法律诉讼行为，有利于社会和谐稳定。龙华区刑事案件中流动人口作案比率从1997年的80%下降到2004年的62.5%。今年龙华区被评为“全国社会治安综合治理先进单位”。外来工管理协会会长也曾荣获“全国社会治安综合治理先进工作者”光荣称号。
　　三、面对现实，展望未来
　　当前，如何促进人员自由流动及农村富余劳动力转移就业和培训，是落实中央“三农”政策的的需要，也足以加快城市化进程需要迫切研究解决的问题。营造良好的政策和体制环境，发挥社会公益性团体作用，建立外来工劳动权益保障机制，使外来工和市民享有平等待遇，已是促进人员流动与农村富余劳动力转移就业的当务之急。应在加强就业培训、发挥信息服务功能，加快建设统一的劳动力市场，建立统筹城乡就业的管理体制，为外来工提供社会保障和良好的生活环境等方面，做出积极的探索。
　　作为服务外来工的公益性社团组织，虽然我们在探索外来工管理“海口模式”方面进行了几年实践，取得一些可借鉴经验，但目前存在的问题和困难还不少，主要表现在政策倾斜度不够，协会资金不足，影响力不大，工作开展确有一定难度。我们将继续争取政府主导支持，在社会有关组织的协助下，努力克服各种资源短缺的困难，一如既往地发挥爱心与公德心，竭尽社会责任，为构建和谐社会贡献绵薄之力，把“服务、保障、提升外来工”的公益事业坚持下去，力求取得更大成效。
　　［作者单位：海口市龙华区外来工管理协会］
　　本文已入选“民间组织发展与建设和谐社会国际论坛”论文集，转载请与中国（海南）改革发展研究院联系。